Chia sẻ chuyên mục Đề Tài Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật hay nhất năm 2023 cho các bạn học viên ngành đang làm luận văn thạc sĩ tham khảo nhé. Với những bạn chuẩn bị làm bài luận văn tốt nghiệp thì rất khó để có thể tìm hiểu được một đề tài hay, đặc biệt là các bạn học viên đang chuẩn bị bước vào thời gian lựa chọn đề tài làm luận văn thì với đề tài: Thực trạng hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành dưới đây chắc chắn sẽ giúp cho các bạn học viên có cái nhìn tổng quan hơn về đề tài sắp đến.
2.1. Đánh giá những quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành.
Hiện nay, chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý Nhà nước ở địa phương, các cấp chính quyền ở địa phương sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng để quản lý và phát triển. Muốn tạo điều kiện cho xã hội phát triển, chúng ta cần phải sử dụng pháp luật để thay đổi hành vi xử sự của phần lớn nhân dân, đặc biệt là của cán bộ Nhà nước. Chúng ta thường quan niệm cần phải thay đổi hành vi xử sự của người dân mà quên rằng các hành vi xử sự của cán bộ Nhà nước cũng phải được điều chỉnh một cách nghiêm túc. Quy định của pháp luật sẽ định hướng cho hành vi xử sự của các cá nhân có liên quan, cho dù đó là người dân hay cơ quan thực thi pháp luật.
Hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành đạt hiệu quả cao hay không không chỉ phụ thuộc vào chủ thể thực hiện hoạt động đó có làm tốt hay không mà yếu tố trước tiên góp phần làm nên hiệu quả của hoạt động này chính là ở nội tại các quy định của pháp luật. Công tác thẩm định và thẩm tra đối với dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương hiện nay được thực hiện theo: Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004; Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 09 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết một số Điều của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Thông tư liên tịch số 47/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 16 tháng 3 năm 2012 của Bộ Tư pháp – Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; các quy chế, quy định về công tác xây dựng ban hành Văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân các tỉnh ban hành. Các văn bản trên đã quy định cụ thể, rõ ràng về hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Tư pháp địa phương, tạo cơ sở pháp lý cho chủ thể tiến hành những hoạt động này. Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản trước khi ban hành là một thủ tục luật định, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều quy định văn bản trước khi ban hành phải qua thủ tục thẩm định và thẩm tra. Có thể nói đây là một bước tiến trong hoạt động lập pháp nói chung và trong hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của địa phương nói riêng, vì sau một thời gian dài kể từ khi có Luật ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hoạt động thẩm định, thẩm tra nói riêng của các địa phương không có một văn bản nào quy định cụ thể, chi tiết cho các hoạt động này. Bởi vậy, hoạt động thẩm định và thẩm tra của địa phương thường dựa trên những quy định của Luật ban hành Văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hướng dẫn để áp dụng cho địa phương mình. Từ sự áp dụng không thống nhất và tùy tiện trên đã dẫn tới một thực tế là các Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành thường vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành. Chính vì vậy, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 ra đời quy định cụ thể về hoạt động thẩm định và thẩm tra thực sự là một bước ngoặt. Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng với văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể đối tượng thẩm định và thẩm tra của các chủ thể có thẩm quyền đối với dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành. Để quy định chi tiết đối tượng thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp địa phương, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP cũng đã liệt kê các dạng văn bản do các chủ thể ở địa phương ban hành nhưng không phải là Văn bản quy phạm pháp luật nên không thuộc phạm vi thẩm định, thẩm tra bao gồm: Các văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của Văn bản quy phạm pháp luật; các văn bản của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể.
Không chỉ quy định cụ thể về đối tượng thẩm định và thẩm tra của các chủ thể có thẩm quyền, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cùng với các văn bản hướng dẫn thi hành cũng đã quy định về hồ sơ gửi thẩm định, thẩm tra; phạm vi thẩm định, thẩm tra; thời hạn thẩm định, thẩm tra… giúp cho các chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động được thuận lợi, dễ dàng hơn. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Tuy nhiên, việc pháp luật quy định cụ thể, rõ ràng chỉ phần nào đó tạo điều kiện cho các chủ thể khi tiến hành hoạt động đó mà chưa phải là yếu tố quyết định đến hiệu quả của hoạt động. Yếu tố có tính quyết định đến hiệu quả của hoạt động chính là nội dung của các quy định đó đã hợp lý chưa, phù hợp với tình hình thực tế chưa. Có thể thấy, bên cạnh những điểm hợp lý, cụ thể, rõ ràng trên thì quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành còn nhiều điểm chưa hợp lý, cần được các nhà lập pháp quan tâm sửa đổi cho phù hợp để nâng cao hơn nữa hiệu quả của hoạt động. Cụ thể:
Về đối tượng thẩm định của cơ quan Tư pháp địa phương. Mặc dù Luật ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và Nghị định hướng dẫn đã quy định chi tiết về vấn đề này, nhưng trên thực tế, nội hàm khái niệm “Văn bản quy phạm pháp luật” là một vấn đề chưa thống nhất, bởi chưa có tiêu chí rõ ràng để xác định đâu là “quy tắc xử sự chung”. Điều đó đã dẫn đến việc nhận thức để phân định văn bản có phải là Văn bản quy phạm pháp luật hay không trong nhiều trường hợp là không có sự thống nhất giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định. Và đưa đến hệ quả là cơ quan soạn thảo thì cho rằng là Văn bản quy phạm pháp luật gửi đến cơ quan thẩm định để thẩm định, nhưng cơ quan thẩm định lại khẳng định văn bản đó không phải là Văn bản quy phạm pháp luật nên không thẩm định.
Bên cạnh đó, đối với quy định về phạm vi thẩm định, thẩm tra cũng còn một số vấn đề cần lưu ý như:
Thứ nhất, phạm vi thẩm định, thẩm tra được Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định còn khái quát. Luật mới chỉ quy định khi nhận đủ hồ sơ thẩm định, thẩm tra, Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định dự thảo theo phạm vi bao gồm: Sự cần thiết ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo với hệ thống pháp luật; ngôn ngữ kỹ thuật soạn thảo. Cơ quan Tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị. Các ban của Hội đồng nhân dân có trách nhiệm thẩm tra theo phạm vi bao gồm: Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật.
Trong khi đó, để có thể thẩm định, thẩm tra được Văn bản quy phạm pháp luật, các chủ thể có thẩm quyền phải có các tiêu chí cụ thể đánh giá mức độ thế nào là đủ cần thiết để ban hành; hợp hiến, hợp pháp bao gồm những tiêu chuẩn nào? Các tiêu chí để khẳng định dự thảo sẽ có tính khả thi… Hiện nay, các nội dung này vẫn chưa có một văn bản nào hướng dẫn cụ thể. Chính vì vậy, khi cơ quan tiến hành thẩm định và thẩm tra gặp rất nhiều khó khăn trong việc đánh giá các dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều khi văn bản thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính đánh giá chung chung, khái quát mà chưa có sự lý giải cụ thể cho ý kiến thẩm định của mình. Nói dự thảo ban hành là cần thiết nhưng không lý giải đầy đủ tại sao cần thiết và cần thiết như thế nào; đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và khả thi mà không chỉ ra được là dự thảo đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp với Điều, khoản nào của Hiến pháp, với các Văn bản quy phạm pháp luật nào của cấp trên và khả thi như thế nào; nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng như thế nào… Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Do vậy, mặc dù đã được thẩm định nhưng nhiều Văn bản quy phạm pháp luật ban hành ra vẫn còn bộc lộ nhiều sai sót;
Ví dụ: Khi phát biểu về sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, Báo cáo thẩm tra của Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ninh số 93/BC-HĐND ngày 02 tháng 12 năm 2011 Thẩm tra dự thảo Nghị quyết về việc quy định chế độ khen thưởng cho học sinh đạt giải và giáo viên đào tạo học sinh đạt giải trong các kỳ thi chọn học sinh giỏi, kỳ thi tuyển sinh vào hệ chính quy các trường đại học tổ chức theo quy chế thi của Bộ Giáo dục và Đào tạo cũng đã nói rất chung chung mà không phát biểu được một cách cụ thể về sự phù hợp này.
“Dự thảo nghị quyết về việc thông qua chính sách quy định chế độ khen thưởng cho học sinh giỏi, học sinh đạt giải và giáo viên trực tiếp giảng dạy, ôn luyện cho học sinh đạt giải là phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng.” [24]
Thứ hai, hệ thống văn bản pháp luật hiện hành có những quy định không rõ ràng về trách nhiệm hướng dẫn Văn bản quy phạm pháp luật dẫn đến tình trạng văn bản của Trung ương đã quy định, hướng dẫn khá chi tiết nhưng địa phương tiếp tục ban hành văn bản để quy định lại về vấn đề đó., Dẫn đến tình trạng một số văn bản của địa phương được ban hành dưới dạng sao chép lại các quy định của Trung ương, gây lãng phí về thời gian, chi phí và làm chậm thời gian có hiệu lực của Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Trung ương ban hành ở địa phương.
Không những thế việc quy định thời hạn thẩm định và thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Tư pháp địa phương và các Ban của Hội đồng nhân dân như hiện nay còn chưa hợp lý.
Với thời hạn thẩm định, Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định: Đối với dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình thì chậm nhất là 15 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo Nghị quyết đến cơ quan Tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là 07 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 24); Đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chậm nhất là 15 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan Tư pháp để thẩm định; Chậm nhất là 07 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 38); đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp huyện; chậm nhất là 10 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan Tư pháp để thẩm định. Chậm nhất là 07 ngày trước ngày Ủy ban nhân dân họp, cơ quan Tư pháp phải gửi báo cáo có thẩm định đến cơ quan soạn thảo (Điều 42). Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Với thời hạn thẩm tra: Thẩm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thì chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, cơ quan trình dự thảo nghị quyết gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra để thẩm tra. Báo cáo thẩm tra phải được gửi đến Thường trực Hội đồng nhân dân chậm nhất là bảy ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân. (Điều 27) . Đối với Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải được Ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhân dân. Chậm nhất là mười ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra. Ban của Hội đồng nhân dân được phân công thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực Hội đồng nhân dân để chuyển đến các đại biểu Hội đồng nhân dân chậm nhất là năm ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân (Điều 31)
Như vậy, đối với Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành thì thời gian thẩm định là 08 ngày; Văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành là 03 ngày (với điều kiện là cơ quan soạn thảo văn bản gửi đúng hạn và lịch họp của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân không có sự thay đổi so với kế hoạch). Thời hạn thẩm tra là 08 ngày đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và 05 ngày đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện. Thời gian này bao gồm tất cả các khâu: Xử lý hồ sơ, nghiên cứu hồ sơ, tổng hợp cơ sở pháp lý, lấy ý kiến chuyên gia, luật gia… khoảng thời gian trên là không đủ, đặc biệt là các văn bản phức tạp, văn bản liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc còn có nhiều ý kiến khác nhau. Trong khi đó, lực lượng làm công tác thẩm định và thẩm tra ở địa phương rất mỏng, hầu hết vẫn phải kiêm nhiệm các mảng công tác ngoài hoạt động thẩm định và thẩm tra. Luật quy định gửi hồ sơ thẩm định, thẩm tra ít nhất trước 15 ngày trước phiên họp của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, tuy nhiên Luật không quy định rõ thời gian tối thiểu dành cho cơ quan thẩm định là bao nhiêu ngày. Do vậy, có những trường hợp cơ quan soạn thảo chuyển hồ sơ muộn, cơ quan thẩm định buộc phải thẩm định cho kịp thời gian gửi cơ quan ban hành mà không có phương án lựa chọn. Điều này gây ảnh hưởng lớn đến chất lượng công tác thẩm định và thẩm tra, gián tiếp làm giảm đi chất lượng văn bản ban hành.
Một vấn đề cũng cần quan tâm nữa là giá trị của văn bản thẩm định, thẩm tra. Như chúng ta đã biết thẩm định là một khâu bắt buộc trong quy trình ban hành Văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương và thẩm tra là bắt buộc đối với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện. Tuy nhiên, quy định của pháp luật cũng chỉ dừng ở đó mà không có quy định cụ thể giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, thẩm tra. Văn bản thẩm định, thẩm tra chỉ đuợc coi như một kênh ý kiến để cơ quan ban hành văn bản tham khảo. Về mặt pháp lý, rõ ràng văn bản thẩm định, thẩm tra không phải là Văn bản quy phạm pháp luật nên đương nhiên nó không có giá trị bắt buộc đối tượng phải thi hành và cũng không có chế tài đối với những người không thi hành. Với địa vị pháp lý như vậy, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định, thẩm tra hiện nay nhiều khi còn chưa được coi trọng đúng mức. Vì vậy, cơ quan soạn thảo có thể không tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra; không giải trình khi cơ quan thẩm định, thẩm tra yêu cầu; thậm chí không cần ý kiến của cơ quan thẩm định, thẩm tra mà cũng không phải chịu bất kỳ một chế tài pháp lý nào. Đồng thời pháp luật cũng không quy định về hình thức và cơ cấu của văn bản thẩm định, thẩm tra. Do vậy, quá trình xây dựng văn bản thẩm định, thẩm tra chưa có sự thống nhất, có địa phương dùng công văn thẩm định, thẩm tra nhưng cũng có địa phương văn bản thẩm định, thẩm tra là báo cáo thẩm định, thẩm tra. Sự không thống nhất đồng bộ này đã dẫn đến tình trạng ngay cả văn bản thẩm định, thẩm tra của cơ quan có thẩm quyền cũng có thể sai sót về mặt thể thức, kỹ thuật soạn thảo. Từ đó, chất lượng và mức độ tin cậy của văn bản thẩm định, thẩm tra cũng bị ảnh hưởng. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Để cho quy định của pháp luật về hoạt động thẩm định, thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành được hoàn thiện hơn thì cũng cần phải xem xét các điều kiện bảo đảm cho công tác thẩm định, thẩm tra. Theo quy định, chế độ, chính sách của cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra so với các vị trí có yêu cầu trình độ chuyên môn tương tự (cử nhân luật) ở địa phương như: Thanh tra viên, Thẩm phán, Thư ký toà án, Kiểm sát viên… thì cán bộ thẩm định có lẽ là thiệt thòi nhất vì không được hưởng phụ cấp gì, trong khi đó các ngành khác được hưởng phụ cấp ngành. Trong khi đó, xét về tính chất lượng công việc công tác thẩm định, thẩm tra không kém phần phức tạp và nặng nề.
Về kinh phí cho hoạt động thẩm định, thẩm tra: Thông tư liên tịch số 47/2010/TTLT-BTC-BTP ngày 16 tháng 3 năm 2012 của Bộ Tư pháp – Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân quy định tại Điều 6 như sau: Đối với dự thảo Nghị quyết, quyết định của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, cấp tỉnh tối đa 9.000.000 đồng/văn bản, cấp huyện tối đa 7.000.000 đồng/văn bản, cấp xã tối đa 5.500.000 đồng/văn bản; đối với dự thảo Chỉ thị của Ủy ban nhân dân: cấp tỉnh tối đa 3.500.000 đồng/văn bản, cấp huyện tối đa 2.500.000 đồng/văn bản, cấp xã tối đa 2.000.000 đồng/văn bản; Đối với các văn bản có nội dung phức tạp phải lấy ý kiến tham gia của nhiều cơ quan, đơn vị hoặc có nội dung liên quan đến nhiều cấp, ngành, lĩnh vực, căn cứ vào khả năng ngân sách địa phương, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân bổ định mức kinh phí cao hơn, nhưng phần kinh phí tăng thêm không quá 20% định mức quy định tại điểm a và điểm b khoản này. Trong đó, tại điểm b khoản 4 Điều 5 quy định “Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân: mức chi tối đa 500.000 đồng/báo cáo thẩm định hoặc báo cáo thẩm tra;
Đối với dự thảo chỉ thị của Ủy ban nhân dân: mức chi tối đa 400.000 đồng/báo cáo thẩm định”.
Với khoản kinh phí này, cơ quan Tư pháp hoặc các ban của Hội đồng nhân dân không thể tổ chức hội đồng thẩm định, thẩm tra hay mời các chuyên gia, luật gia tham gia ý kiến cho hoạt động thẩm định, thẩm tra được.
Bên cạnh đó, Thông tư quy định mức kinh phí áp dụng đối với công tác xây dựng Văn bản quy phạm pháp luật trên phạm vi cả nước là như nhau, điều này là bất cập. Các địa phương có tình hình KT-XH khác nhau nên nhu cầu điều chỉnh pháp luật không thể giống nhau. Vì vậy, việc pháp luật quy định khung cứng cho tất cả các địa phương là không phù hợp. Nếu thực hiện đúng quy định sẽ không đủ kinh phí xây dựng văn bản, dẫn đến tình trạng Văn bản quy phạm pháp luật không thể đảm bảo chất lượng khi ban hành.
Như vậy, nhìn một cách tổng thể, hệ thống văn bản pháp luật quy định về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành đã có những quy định hợp lý đặt nền móng cho hoạt động được hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại nhiều quy định chưa thực sự hợp lý cần được xem xét sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tế hoạt động. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
CÓ THỂ BẠN QUAN TÂM ĐẾN DỊCH VỤ
2.2. Những thành tựu của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành.
Trong công tác ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của địa phương thì một công đoạn có tính chất quyết định đến chất lượng, hiệu quả của văn bản đó là thủ tục thẩm định và thẩm tra văn bản. Khi một văn bản được thẩm định, thẩm tra và ý kiến thẩm định, thẩm tra có giá trị, thì văn bản được ban hành sẽ phát huy tối đa hiệu quả trên địa bàn địa phương. Trong hệ thống Văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, nhóm Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành chiếm số lượng khá lớn. Văn bản quy phạm pháp luật địa phương là một cầu nối quan trọng trong việc triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến người dân. Trong những năm qua, Văn bản quy phạm pháp luật của địa phương đã góp phần tích cực vào việc phát triển kinh tế địa phương, giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Nhiều nơi đã ban hành các quy định về thủ tục hành chính, tạo điều kiện thuận lợi cho công dân và tổ chức thực hiện các quyền của mình dược nhanh chóng. Nhiều địa phương trên cơ sở các chủ trương chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đưa ra những chính sách thu hút đầu tư, thu hút nhân tài về phục vụ địa phương, những địa phương đi đầu trong công tác đó có thể kể đến như: Đà Nẵng, Bình Dương, Đồng Nai, Thành phố Hồ Chí Minh…Những thành tựu về kinh tế – xã hội của các địa phương trên đều là việc cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước cho phù hợp với tình hình địa phương mình. Những thành tựu đạt được của các địa phương trên dều xuất phát từ chính sách cụ thể của các Văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành. Văn bản quy phạm pháp luật địa phương được ban hành đúng, phù hợp là định hướng cho phát triển địa phương thì công tác thẩm định, thẩm tra góp một phần không nhỏ vào việc “Hoạch định chính sách địa phương” [32].
Kể từ khi triển khai và thi hành Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, công tác thẩm định, thẩm tra đã đạt được một số thành tựu cơ bản, góp phần không nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của Văn bản quy phạm pháp luật. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Theo thống kê chưa đầy đủ của Báo cáo số 01/BC- BTP ngày 10 tháng 01 năm 2011 Tổng kết tư pháp 2010, giai đoạn 2007 -2010, định hướng công tác 2011 -2015 thì trong năm 2010 các cơ quan Tư pháp địa phương đã thẩm định, có ý kiến đối với 22.480/31.038 đề án, văn bản đã ban hành ở các địa phương, đạt 71,4% , cao hơn 4,1% so với cả giai đoạn 2007 – 2010.
Bảng 2.1. Thống kê số lượng Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và số lượng Văn bản quy phạm pháp luật được thẩm định của các tỉnh giai đoạn 2007-2010
Báo cáo tổng kết công tác Tư pháp năm 2011 và nhiệm vụ, giải pháp công tác năm 2012 thì trong năm 2011, các Sở Tư pháp địa phương đã thẩm định 6.781 văn bản. Nhiều Sở Tư pháp cũng đã tham mưu cho Ủy ban nhân dân ban hành Quy chế thẩm định của tỉnh, trong đó chú trọng đánh giá những tác động của văn bản đối với các chỉ số phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh, bảo đảm tính pháp lý, khả thi của văn bản. Như vậy, có thể thấy công tác thẩm định và thẩm tra đang dần được đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng. Ý kiến thẩm định, thẩm tra đã bám sát nội dung phạm vi thẩm định theo quy định của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP. Nội dung thẩm định, thẩm tra đã chú trọng đánh giá tác động xã hội, có tính phản biện cao, góp phần đảm bảo tính khả thi và nâng cao chất lượng dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều ý kiến thẩm định, thẩm tra của một số cơ quan Tư pháp địa phương và các Ban của Hội đồng nhân dân đã được các cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Quy trình thẩm định, thẩm tra văn bản đã có cải tiến nhiều so với trước đây như việc thành lập Hội đồng thẩm định, thẩm tra là bắt buộc đối với dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung phức tạp liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, đã huy động được sự tham gia của nhiều nhà khoa học, các chuyên gia thuộc nhiều ngành, lĩnh vực có liên quan, qua đó đưa ra ý kiến phản biện tập thể giúp cơ quan soạn thảo nhìn nhận vấn đề một cách chính xác và khách quan hơn. Cũng thông qua hoạt động góp ý, thẩm dịnh và thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật đã phát hiện và kiến nghị chỉnh lý nhiều vấn đề thuộc nội dung của nhiều dự thảo chưa đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và trên cơ sở đó, đề xuất sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhiều quy định pháp luật, phục vụ hiệu quả quản lý Nhà nước. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Tại nhiều địa phương, lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đánh giá cao công tác thẩm định và thẩm tra văn bản, thể hiện sự tin tưởng thông qua việc chỉ ký ban hành văn bản khi đã có ý kiến thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp và các ban của Hội đồng nhân dân. Chẳng hạn: Kon Tum, Quảng Nam, Đà Nẵng, Bắc Ninh… Điều này phản ánh sự nỗ lực trong việc phấn đấu trở thành “Người gác cổng” đáng tin cậy của chính quyền các cấp trong việc ban hành chính sách, pháp luật, đồng thời cho thấy các cơ quan Tư pháp địa phương và các Ban của Hội đồng nhân dân ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong việc tham mưu giúp Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành Văn bản quy phạm pháp luật. Thực tế cho thấy đã có một số địa phương làm rất tốt công tác này, nhất là việc thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh như, Nghệ An, Đà Nẵng, Thanh Hoá, Gia Lai, Bắc Giang, Quảng Ninh… Tại Nghệ An năm 2010 tổng số văn bản đã thẩm định là 3.541 văn bản (chiếm 15.7% tổng số văn bản đã thẩm định trong cả nước). Tại Bắc Giang năm 2010 tổng số văn bản thẩm định là 1.696 văn bản (chiếm 7.6 % tổng số văn bản đã thẩm định trong cả nước) Cũng theo báo cáo của Sở Tư pháp tỉnh Hải Phòng về tổng kết tư pháp năm 2011: Sở Tư pháp đã thẩm định 44 dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, Sở đã thực hiện thẩm định đối với 09 dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố do Uỷ ban nhân dân thành phố trình; 30 dự thảo Quyết định, 01 dự thảo Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân thành phố. Qua công tác thẩm định, đã đề xuất và được Uỷ ban nhân dân thành phố chấp thuận chưa ban hành đối với 02 văn bản, đề nghị chỉnh lý thẩm định lần 2 đối với 05 Dự thảo; đặc biệt có 02 Dự thảo phải thẩm định lần 3. Việc thẩm định, góp ý văn bản quy phạm pháp luật tại phòng Tư pháp các quận, huyện đã có chuyển biến tích cực, thể hiện được vị trí, vai trò của ngành Tư pháp với việc tham gia góp ý, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của địa phương. Ví dụ: Quận Hồng Bàng đã thẩm định 08 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Phòng Tư pháp huyện Tiên Lãng đã thẩm định 03 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân huyện ban hành; Phòng Tư pháp huyện Cát Hải thẩm định 04 dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do huyện ban hành; phòng Tư pháp quận Đồ Sơn đã thẩm định 02 dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật, Phòng Tư pháp huyện Thủy Nguyên đã thẩm định 03 dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do huyện ban hành…
Số liệu trên cho thấy số văn bản thẩm định của các Sở và Phòng Tư pháp của các địa phương trong một năm là khá lớn, lĩnh vực thẩm định tương đối rộng. Để góp phần nâng cao chất lượng Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Tư pháp địa phương, một số Sở Tư pháp đã kết hợp với Bộ Tư pháp tổ chức các cuộc hội thảo như Sở Tư pháp thành phố Hồ Chí Minh, Lào Cai, Đà Nẵng, Hải Phòng. Hội thảo đã thu hút được sự tham dự của nhiều chuyên gia trong và ngoài ngành, đại diện chính quyền các địa phương. Kết quả hội thảo đã giúp cho các cơ quan Tư pháp nhận thức rõ hơn về ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác thẩm định văn bản cũng như tìm ra các giải pháp để nâng cao hiệu quả của công tác này.
Song song với việc tăng lên về số lượng thì công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Tư pháp địa phương cũng đã và đang được nâng cao về chất lượng. Trên thực tế, các nguyên tắc cơ bản của công tác thẩm định, thẩm tra, nội dung, trình tự, thủ tục thẩm định, thẩm tra cũng như các điều kiện bảo đảm cho công tác thẩm định, thẩm tra đang dần dần được xác lập và đi vào nề nếp. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Qua xem xét một số báo cáo thẩm định, thẩm tra của các cơ quan tư pháp và các Ban của Hội đồng nhân dân các tỉnh, địa phương trong năm 2010 và 2011 thì hầu như các báo cáo thẩm định, thẩm tra đều đề cập đến sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng phạm vi điều chỉnh của văn bản, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo, ngôn ngữ kỹ thuật soạn thảo; sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với tình hình, điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Mặc dù chưa có một văn bản nào quy định về các tiêu chí cụ thể cho các nội dung phạm vi thẩm định, thẩm tra nhưng các chủ thể có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra đã vận dụng Luật một cách linh hoạt cùng với kinh nghiệm thực tế để có cơ sở đưa ra những kết luận thẩm định, thẩm tra. Chẳng hạn, khi Sở Tư pháp tỉnh Vĩnh Phúc thẩm định Quyết định ban hành quy định về quản lý và sử dụng nước ngầm của tỉnh Vĩnh Phúc. Sở Tư pháp Vĩnh Phúc đã đưa ra kết luận thẩm định là việc ban hành Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh là cần thiết. Để có cơ sở đưa ra kết luận về sự cần thiết ban hành, Sở Tư pháp Vĩnh Phúc đã căn cứ vào Điều 2 của Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Cụ thể, Quyết định nhằm: Thi hành Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan Nhà nuớc cấp trên, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về phát triển KT-XH, củng cố quốc phòng an ninh; thực hiện chức năng quản lý Nhà nước ở địa phương và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn; ban hành khi văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên giao cho Ủy ban nhân dân quy định một vấn đề cụ thể. Hay một số báo cáo thẩm định cũng đưa ra ý kiến về tính khả thi (mặc dù đây là nội dung không bắt buộc)… Tuy nhiên, thành tích đó mới chỉ có một vài địa phương, vẫn còn nhiều báo cáo thẩm định, thẩm tra chưa giải thích được cho kết luận thẩm định, thẩm tra của mình. Nhờ có công tác thẩm định, thẩm tra mà hàng năm tại nhiều địa phương, số lượng Văn bản quy phạm pháp luật ban hành có nội dung sai trái không phù hợp đã phần nào đó được thuyên giảm mặc dù tỷ lệ này vẫn còn cao ở một số địa phương.
Nhìn chung, công tác thẩm định, thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành đã được nâng cao về số lượng và chất lượng, hoạt động đã góp phần xây dựng và hoàn thiện hơn hệ thống pháp luật, phục vụ kịp thời cho sự phát triển của các địa phương nói riêng và cho công cuộc đổi mới đất nước, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập thế giới và khu vực nói chung. Hoạt động thẩm định, thẩm tra và tiếp thu ý kiến thẩm định, thẩm tra đã góp phần hoàn thiện cơ bản về, tính pháp lý của văn bản, hạn chế sự chồng chéo, mâu thuẫn, đảm bảo tính thống nhất của văn bản giữa các cơ quan. Công tác thẩm định, thẩm tra đã khắc phục được tính “cục bộ” trong các dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời cơ quan thẩm định, thẩm tra đã kịp thời đưa ra các đề xuất để xử lý các vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan, ban ngành làm cơ sở cho cơ quan có thẩm quyền xem xét quyết định.
Hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành đã đạt được những kết quả đáng khích lệ như trên là do nhiều nguyên nhân trong đó chủ yếu là do đội ngũ cán bộ làm công tác đang dần dần được tăng thêm về số lượng và nâng cao về trình độ, ít nhiều đã có kinh nghiệm trong công tác này; Hệ thống cơ sở vật chất phương tiện phục vụ cho công tác cũng dần được cải thiện và nhận thức của các cấp uỷ Đảng, chính quyền địa phương đối với công tác văn bản của địa phương nói chung và công tác thẩm định, thẩm tra nói riêng đã được nâng lên.
2.3. Những hạn chế , tồn tại của hoạt động thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Trong những năm vừa qua, hoạt động ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở địa phương nói chung và hoạt động thẩm định, thẩm tra của các cơ quan Tư pháp và các Ban của Hội đồng nhân dân địa phương nói riêng đã góp phần không nhỏ trong việc giữ vững ổn định chính trị, quốc phòng, an ninh trật tự xã hội, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế; đồng thời tạo ra khuôn khổ pháp lý cơ bản để Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành còn bộc lộ một số khiếm khuyết và hạn chế cần được khắc phục sớm.
Mặc dù công tác thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Tư pháp và các ban của Hội đồng nhân dân đã có sự cải thiện nhưng vẫn chưa tạo được chuyển biến cơ bản về chất lượng, đôi khi còn nặng về chuyên môn pháp luật thuần tuý, thiếu sự gắn kết với yêu cầu quản lý Nhà nước về kinh tế – xã hội và chỉ số năng lực cạnh tranh của các địa phương, chưa khắc phục được hoàn toàn tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, chưa tạo được sự bền vững và sự ổn định của pháp luật trong đời sống xã hội. Số Văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương được ban hành nhưng chưa qua thẩm định là rất nhiều trong năm 2010. Điển hình như một số tỉnh: tại Lai Châu tổng số văn bản, đề án được ban hành là 154 văn bản nhưng chỉ có 59 văn bản được thẩm định, tức vẫn còn 95 văn bản chưa qua thẩm định(chiếm 61,6%). Hay ở Kon Tum số văn bản ban hành là 147 văn bản nhưng chỉ có văn bản được thẩm định, vẫn còn 52 văn bản chưa được thẩm định(chiếm 35,3%). Tỷ lệ đặc biệt cũng còn rất cao tại Nam Định cụ thể 384/490 văn bản được ban hành (chiếm 78,3%) tức chỉ có 106 văn bản đã qua thẩm định [11]
Việc xây dựng chương trình ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của địa phương là rất quan trọng để đảm bảo cho công tác ban hành Văn bản quy phạm pháp luật đi vào nề nếp và đúng luật. Tuy nhiên, trên thực tế các địa phương chưa thực hiện tốt việc xây dựng chương trình này. Nhiều địa phương chưa xây dựng được chương trình ban hành Văn bản quy phạm pháp luật, hoặc chương trình không sát với thực tế, dẫn đến việc ban hành Văn bản quy phạm pháp luật thường thụ động. Vì vậy, cơ quan Tư pháp và các ban của Hội đồng nhân dân gặp rất nhiều khó khăn về thẩm định, thẩm tra nội dung cũng như bố trí nguồn nhân lực, dự toán nguồn kinh phí cho hoạt động thẩm định, thẩm tra. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Một tình trạng đang diễn ra tại một số địa phương đó là vẫn còn văn bản “đi tắt”. Qua báo cáo của một số địa phương như Đà Nẵng, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi còn cho thấy, tuy đã đạt được một số kết quả, nhưng vẫn còn thực trạng một số dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật bỏ qua thủ tục lấy ý kiến của các ngành liên quan, thủ tục thẩm định của Sở Tư pháp và Phòng Tư pháp, thủ tục thẩm tra do các Ban của Hội đồng nhân dân tiến hành trước trình HĐND, Ủy ban nhân dân ban hành. Có trường hợp cơ quan soạn thảo vi phạm Điều Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân về trình tự xem xét thông qua. Tức chỉ trình Ủy ban nhân dân thông qua trước khi trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân ký ban hành, bỏ qua trình tự tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự điều chỉnh của văn bản và họp xét thông qua. Nếu có họp xét thông qua thì không có đại diện Sở Tư pháp tham dự để trình bày báo cáo thẩm định. Hay vẫn còn tình trạng nhiều dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân do các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân hoặc do thư ký của Ủy ban nhân dân phụ trách từng lĩnh vực tự soạn thảo, không có sự thẩm định của cơ quan Tư pháp địa phương nhưng vẫn được trình Ủy ban nhân dân ký ban hành, dẫn đến văn bản trái luật nhưng chỉ được phát hiện sau khi đã ban hành. Ví dụ theo báo cáo tổng kết ngành Tư pháp của tỉnh Bình Định năm 2009, do không tuân thủ trình tự thủ tục bỏ qua khâu thẩm định của cơ quan Tư pháp nên có đến 19,9% tổng số văn bản được ban hành và được rà soát có vi phạm về nội dung và hình thức. Có nơi trong tỉnh, cứ 4 văn bản được ban hành thì có một văn bản vi phạm về nội dung hoặc hình thức. Cũng theo báo cáo của nhiều Sở tư pháp có nêu: khó khăn lớn nhất trong việc bảo đảm cho văn bản không trái với pháp luật và phù hợp với thực tế địa phương chính là nhận thức về tầm quan trọng công tác thẩm định văn bản của lãnh đạo chính quyền, lãnh đạo các ngành nhất là Chánh, Phó Văn phòng Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp. Chính các cơ quan “gác cửa” thứ hai này đã “mở cửa” để các Văn bản quy phạm pháp luật không được thẩm định, thẩm tra hoặc không chỉnh lý theo đề nghị được trình và ký ban hành. Mặt khác, hạn chế về trình độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra củng ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật.
Ví dụ: Qua kiểm tra, Đoàn kiểm tra Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội phát hiện thiếu sót của Mỹ Đức là phần lớn văn bản do Ủy ban nhân dân huyện ban hành, không có văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp cũng không được gửi đến cơ quan có thẩm quyền cấp trên kiểm tra. Việc “bỏ quên” khâu thẩm định văn bản đã dẫn đến hệ quả là nhiều vướng mắc trong công tác ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của huyện Mỹ Đức đã không được được phát hiện và xử lý kịp thời. Chẳng hạn, có 04 Quyết định do Ủy ban nhân dân huyện ban hành, 05 Quyết định và 25 Chỉ thị cá biệt do Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện ban hành nội dung có chứa quy phạm pháp luật, quy định quy tắc xử sự chung, áp dụng nhiều lần với nhiều đối tượng nhưng lại không được ban hành dưới hình thức VBQPPL. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Về căn cứ pháp lý ban hành văn bản, nhiều văn bản đã viện dẫn không đúng quy định, như: Quyết định số 01/2011/QĐ-UBND ban hành Quy định về quản lý, tổ chức phục vụ Lễ hội Du lịch chùa Hương viện dẫn thiếu các văn bản pháp luật làm căn cứ pháp lý thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản như: Nghị định số 103/2009/NĐ-CP ngày 6-11-2009 ban hành Quy chế hoạt động văn hóa và kinh doanh dịch vụ văn hóa công cộng; Nghị định số 75/2010/NĐ-CP ngày 12-7-2010 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động văn hóa… Trong khi đó, Quyết định này lại viện dẫn văn bản pháp luật làm căn cứ pháp lý không thuộc phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản là Quyết định số 103/2009/QĐ-UBND ngày 24-9-2009 của Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội ban hành quy định về quản lý tổ chức bộ máy, biên chế, tiền lương, tiền công, cán bộ, công chức, viên chức và lao động hợp đồng trong các cơ quan đơn vị thuộc Thành phố Hà Nội. Sai sót nữa của huyện Mỹ Đức là quy định lại các nội dung đã được quy định trong Văn bản quy phạm pháp luật khác, như: Quyết định số 1778/2010/QĐ-UBND ngày 3-8-2010 của Ủy ban nhân dân huyện về việc ban hành quy chế tổ chức, hoạt động của Thanh tra xây dựng huyện và Thanh tra xây dựng các xã, thị trấn trên địa bàn huyện, có quy định về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của chủ đầu tư xây dựng công trình, trình tự đình chỉ thi công xây dựng công trình, trình tự cưỡng chế phá dỡ công trình, những hành vi bị cấm và xử lý vi phạm… Trong khi các quy định này đã được quy định chi tiết, cụ thể tại các Quyết định có liên quan do Thủ tướng Chính phủ ban hành trước đó.
Như vậy càng khẳng định rằng, khâu thẩm định hay thẩm tra là vô cùng quan trọng trong quá trình ban hành Văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, huyện Mỹ Đức bỏ quên khâu thẩm định nên văn bản ban hành đã có nhiều dấu hiệu sai trái
Mặc dù Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 đã quy định việc thẩm định, thẩm tra đối với các dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân về nguyên tắc thuộc trách nhiệm của các cơ quan Tư pháp địa phương (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp) và các Ban của Hội đồng nhân dân. Nhưng ở một số địa phương khi quy định về trình tự, thủ tục ban hành Văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh đã không quy định rõ Sở Tư pháp là cơ quan có chức năng thẩm định tính pháp lý của dự thảo văn bản như: Bình Định, Lạng Sơn, Thừa Thiên Huế… Hay ở tỉnh Yên Bái, do một số ngành chức năng quản lý lĩnh vực cụ thể cho rằng cơ quan Tư pháp không am hiểu về chuyên môn nghiệp vụ trong từng lĩnh vực quản lý cụ thể nên không cần thiết phải có ý kiến tham gia của Sở Tư pháp đối với dự thảo văn bản mà các ngành đó trực tiếp soạn thảo rồi trình Ủy ban nhân dân xem xét, ban hành. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh việc một số địa phương, ban ngành bỏ qua thủ tục thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật thì tình trạng thủ tục thẩm định, thẩm tra được thực hiện nhưng chỉ là hình thức, nội dung thẩm định, thẩm tra chưa sâu, chưa toàn diện, chưa tạo cơ sở để tham mưu giúp Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp quyết định những vấn đề quan trọng và còn có ý kiến khác nhau của dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn diễn ra và cần được kịp thời chấn chỉnh. Hầu như các báo cáo thẩm định, thẩm tra đều “đồng ý như dự thảo”. Các cơ quan có trách nhiệm tiến hành thẩm định và thẩm tra, một phần do chuyên môn nghiệp vụ của các cán bộ chưa cao, các điều kiện bảo đảm cho công tác chưa đầy đủ nên đã dẫn đến tình trạng thẩm định, thẩm tra qua loa, ít nghiên cứu xem xét văn bản được ban hành thực sự cần thiết chưa, có phù hợp với điều kiện tình hình thực tế và khi văn bản được ban hành có thể thực thi. Vì Luật chỉ quy định cơ quan Tư pháp có thể có ý kiến về tính khả thi của dự thảo nên hầu như việc xem xét văn bản có khả năng thực thi hay không là rất ít. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều văn bản được ban hành ra không được hưởng ứng và thi hành. Một hậu quả khác là tỷ lệ Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành vi phạm tính hợp hiến, hợp pháp vẫn còn chiếm tỷ lệ cao. Điều này thể hiện sự yếu kém của công tác thẩm định và thẩm tra văn bản. Có thể đưa ra một ví dụ cụ thể để thấy rõ sự yếu kém này: Đó là việc cơ quan thẩm định, thẩm tra đã đồng ý với dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân Thành phố Hà Nội giao Ủy ban nhân dân chỉ đạo các cơ quan chuyên môn xây dựng lộ trình hợp lý để tiến tới dừng đăng ký xe gắn máy trên toàn thành phố và cấm biển xe ngoại tỉnh đi trong thành phố trong năm 2003. Đây là một trong những giải pháp mà thành phố đưa ra nhằm hạn chế tình trạng ùn tắc giao thông trên địa bàn thành phố. Nhưng Nghị quyết này là vi hiến vì Hiến pháp quy định công dân có quyền tự do đi lại (Điều 68 Hiến pháp 1992 sđbs 2002), có quyền có tài sản riêng. Hơn nữa, Điều 212 Bộ luật Dân sự cũng đã quy định rõ: cá nhân, tổ chức có quyền sở hữu tài sản của mình không hạn chế về số lượng miễn tài sản đó là hợp pháp. Vậy mà Nghị quyết vẫn được thông qua, việc dừng đăng ký xe gắn máy đã được thi hành ở một số quận ở Hà Nội, cho đến khi các cơ quan ban ngành vào cuộc thì Nghị quyết mới được đình chỉ thi hành. Ví dụ này cho thấy, nếu cơ quan có thẩm quyền làm tốt công tác thẩm định, thẩm tra thì đã không để một Nghị quyết có sự vi Hiến được thực thi mới phát hiện. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Không những thế, việc thẩm định, thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật của địa phương một số nơi còn chưa được nhận thức đúng đắn. Nhiều văn bản khi ban hành sai bị xử lý, trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản được đặt ra, trong đó có trách nhiệm của cơ quan tham mưu soạn thảo, cơ quan có trách nhiệm soạn thảo lập luận vấn đề này đã được thẩm định, thẩm tra. Tuy nhiên, khi kiểm tra hồ sơ thì chưa có việc thẩm định, thẩm tra của cơ quan Tư pháp, các ban của Hội đồng nhân dân. Trong trường hợp này cơ quan có trách nhiệm soạn thảo đã nhầm lẫn khái niệm “thẩm định, thẩm tra chuyên ngành” và “thẩm định, thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật”. Khi ban hành một Văn bản quy phạm pháp luật về các lĩnh vực chuyên ngành thì đòi hỏi phải có sự thẩm định, thẩm tra của cơ quan chuyên ngành đó: như ban hành giá thì thẩm định, thẩm tra của cơ quan tài chính; về kỹ thuật thì giao thông xây dưng… Trong công tác thẩm định, thẩm tra chúng ta cần phân biệt giữa thẩm định, thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật với thẩm định, thẩm tra chuyên ngành kỹ thuật. Việc thẩm định, thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật khác với thẩm định chuyên ngành, đó là thẩm định, thẩm tra về tính pháp lý của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật như: việc ban hành văn bản đó có đúng thẩm quyền không (chủ thể có thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung văn bản); có đúng với quy định của cơ quan cấp trên không; có cần thiết phải ban hành văn bản đó không, có phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng có phù hợp với tình hình kinh tế – xã hội của địa phương hay không? Trong khi đó, thẩm định chuyên ngành chỉ thẩm định về tiêu chuẩn nghiệp vụ chuyên môn của lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh. Như vậy, một văn bản có thể qua hai hình thức thẩm định, thẩm tra đó là thẩm định, thẩm tra Văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định chuyên ngành. Những bất cập, hạn chế còn tồn tại trong hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành là do nhiều nguyên nhân, trong đó chủ yếu do các nguyên nhân sau:
Một là, nguyên nhân từ chính sự bất cập của các quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành. Nhiều quy định của pháp luật chưa thực sự hợp lý, thiếu cụ thể đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động thẩm định và thẩm tra (xem mục 2.1.)
Hai là, sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm định, thẩm tra còn hạn chế, chưa đồng bộ và kịp thời. Hầu như cơ quan chủ trì soạn thảo không tuân thủ đúng quy định về thời hạn, quy trình thể thức gửi hồ sơ thẩm định, thẩm tra, khiến cơ quan thẩm định, thẩm tra rơi vào tình thế bị động, thiếu thời gian để tổ chức công tác thẩm định, thẩm tra, việc đọc dự thảo trong khoảng thời gian ngắn ngủi còn chưa đủ chứ chưa nói đến nghiên cứu kỹ lưỡng văn bản để có thể đưa ra ý kiến. Hơn nữa, trong mối quan hệ phối hợp thẩm định, thẩm tra, cơ quan thẩm định, thẩm tra chưa thực sự sử dụng hết quyền của mình mà pháp luật cho phép như quyền yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp các thông tin cần thiết hoặc giải trình về nội dung dự thảo văn bản, tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nếu xét thấy cần thiết. Còn cơ quan chủ trì soạn thảo thì cung cấp hồ sơ không đủ cho cơ quan thẩm định, thẩm tra như thiếu số lượng bộ hồ sơ, thiếu tờ trình, thiếu bản tổng hợp ý kiến, bản thuyết minh…Có thể nói sự phối hợp giữa Văn phòng Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan tư pháp, các ban của Hội đồng nhân dân và cơ quan chủ trì soạn thảo còn lỏng lẻo, hiệu quả chưa cao đã ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng thẩm định, thẩm tra. Nhiều địa phương chưa có cơ chế để cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra được tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản ngay từ đầu. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Ba là, đội ngũ làm công tác thẩm định, thẩm tra hiện nay vừa thiếu vừa yếu. Hầu như ở các cơ quan tư pháp địa phương và ở các ban của Hội đồng nhân dân hiện nay thì đội ngũ cán bộ thẩm định, thẩm tra còn thiếu rất nhiều, đa số là kiêm nhiệm. Hơn nữa trình độ lại không đồng đều, chất lượng của một bộ phận cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra còn hạn chế, chưa được chuyên môn hoá cao (cả về kiến thức chuyên môn lẫn kỹ năng thẩm định, thẩm tra) chưa có tinh thần trách nhiệm cao trong công việc. Trong khi đó số lượng dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật cần phải thẩm định, thẩm tra ngày một tăng khi tình hình kinh tế-xã hội có nhiều chuyển biến, nội dung thẩm định, thẩm tra ngày càng đa dạng và phức tạp, một số văn bản đặt ra nhiều vấn đề mới phức tạp cả về lý luận và thực tiễn, liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của nhiều ban, ngành. Ở cấp tỉnh, đặc biệt là những địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội phát triển thì hầu hết cán bộ thẩm định, thẩm tra đều có trình độ cử nhân luật. Nhưng ngược lại, cấp huyện và xã, nhất là những địa phương vùng sâu, vùng xa thì tỷ lệ cán bộ thẩm định, thẩm tra có trình độ chuyên môn về pháp luật còn thấp, thậm chí nhiều người mới chỉ tốt nghiệp phổ thông trung học và chưa được đào tạo kiến thức cơ bản về Nhà nước và pháp luật. Mà hoạt động thẩm định, thẩm tra bên cạnh trình độ chuyên môn là các quy định của pháp luật, thì phải có trình độ hiểu biết, phải đối chiếu, phải suy luận một cách logic, không những phù hợp với pháp luật quy định mà phải xem dự thảo đó “có phù hợp với tình hình địa phương không”. Việc thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của địa phương là một công việc đòi hỏi không chỉ trình độ kiến thức tổng hợp, mà đòi hỏi người thẩm định, thẩm tra phải có sự am hiểu địa phương về văn hoá, tập quán… . Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó, một trong những nguyên nhân là lãnh đạo các cấp còn thiếu quan tâm đến hoạt động bồi dưỡng, nâng cao kỹ năng thẩm định, thẩm tra cho cán bộ làm công tác (nhất là cán bộ trẻ thiếu kinh nghiệm), chưa có nhiều lớp tập huấn bồi dưỡng kỹ năng, kinh nghiệm thẩm định, thẩm tra hay các hội nghị để nâng cao chất lượng thẩm định, thẩm tra.
Bốn là, nguyên nhân từ các điều kiện bảo đảm cho hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành: kinh phí bảo đảm cho công tác tổ chức thẩm định, thẩm tra còn rất hạn chế. Nếu như đối với Nghị quyết, quyết định của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thì trong tổng kinh phí cho việc ban hành văn bản, thì công tác thẩm định chỉ chiếm khoảng 5,5% số tiền chi cho một việc ban hành văn bản. Còn cao nhất đối với chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp xã trong tổng kinh phí cho việc ban hành văn bản, thì công tác thẩm định cũng chỉ chiếm khoảng 20% số tiền chi cho một việc ban hành văn bản So với các hoạt động khác thì chi phí cho công tác thẩm định, thẩm tra là rất ít… lượng kinh phí ít không đủ cho công tác tổ chức thẩm định, thẩm tra, đặc biệt là để mời các luật gia, chuyên gia, nhà khoa học am hiểu các vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự thảo văn bản. Giá trị của thẩm định, thẩm tra có ý nghĩa và tác dụng lâu dài trên địa bàn địa phương, với một mức kinh phí chi cho công tác thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất “hỗ trợ” mà không phải là bảo đảm cho hoạt động thẩm định, thẩm tra thực sự có chất lượng thì sẽ không phát huy hết được trình độ, năng lực và tâm huyết của cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra. Bên cạnh đó, thông tin, tư liệu cũng là một trong những điều kiện cần thiết nhằm hỗ trợ cho công tác thẩm định, thẩm tra đạt hiệu quả tốt nhất. Vấn đề đặt ra là bên cạnh phương thức thông tin truyền thông bằng bản giấy thông thường, thì những phương thức hiện đại khác nhằm đáp ứng yêu cầu của hoạt động thẩm định, thẩm tra hầu như vẫn chưa được các địa phương áp dụng, đó là phương thức sử dụng hệ thống nối mạng máy tính để duy trì các thông tin cần thiết giữa các cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, thẩm tra, thông tin giữa các đơn vị trong nội bộ cơ quan thẩm định, thẩm tra. Việc chưa sử dụng phương thức này một phần cũng do chưa trang bị được đầy đủ cơ sở vật chất, hệ thống máy đầy đủ cho các cơ quan. Đây là một trong những nguyên nhân bất cập mà không thể không đề cập đến trong hoạt động thẩm định, thẩm tra của các cơ quan Tư pháp địa phương và các ban của Hội đồng nhân dân.
Như vậy, nhìn một cách tổng quan về hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo Văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan Nhà nước ở địa phương ban hành hiện nay cho thấy thành tựu đạt được cũng đáng kể mà bất cập, hạn chế cũng không ít. Chính vì vậy, trong thời gian tới cần được các cơ quan, ban ngành quan tâm hơn nữa để công tác thẩm định, thẩm tra thực sự đạt hiệu quả đáp ứng được yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời kỳ mới. Luận văn: Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
XEM THÊM NỘI DUNG TIẾP THEO TẠI ĐÂY:
===>>> Luận văn: Giải pháp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật